文章标签：监管体制及主要政策

1．行业主管部门

交通运输部的主要职责包括：

（1）负责推进综合交通运输体系建设，统筹规划铁路、公路、水路、民航以及邮政行业发展，建立与综合交通运输体系相适应的制度体制机制，优化交通运输主要通道和重要枢纽节点布局，促进各种交通运输方式融合。（2）负责组织拟订综合交通运输发展战略和政策，组织编制综合交通运输体系规划，拟订铁路、公路、水路发展战略、政策和规划，指导综合交通运输枢纽规划和管理。（3）负责组织起草综合交通运输法律法规草案，统筹铁路、公路、水路、民航、邮政相关法律法规草案的起草工作。（4）负责拟订综合交通运输标准，协调衔接各种交通运输方式标准。（5）牵头组织编制国家重大海上溢油应急处置预案并组织实施，承担组织、协调、指挥重大海上溢油应急处置等有关工作。负责船员管理和防抗海盗有关工作。（6）负责国家公路网运行监测和应急处置协调工作，承担综合交通运输统计工作，监测分析交通运输运行情况，发布有关信息。（7）拟订经营性机动车营运安全标准，指导营运车辆综合性能检测管理，参与机动车报废政策、标准制定工作。（8）承担公路、水路国家重点基本建设项目的绩效监督和管理工作。统筹协调交通运输国际合作与交流有关事项。（9）管理国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局，并按有关规定管理国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局机关党的工作。

2．行业监管体制

（1）公路管理体制

公路按公路路网地位可分为国道、省道、县道和乡道，按技术等级可分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。

我国现行的公路管理体制是按照“统一领导、分级管理”的原则建立的。我国公路建设、养护和管理均以地方为主，形成了中央、省、县、乡四级的公路管理体系。交通运输部主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作，其对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照《中华人民共和国公路法》的规定行使公路行政管理职责

各级公路管理机构按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态。

（2）养护运行机制

1990年以前，中国公路养护实行的是行业内按地域划分的封闭运行生产模式，公路养护全部由各地公路管理机构或其下属企事业单位承担，监督、管理和实施一体，养护资金使用效率低下，竞争机制缺失。1990年以后，为提高养护资金使用效率，提高公路养护市场化、专业化水平，交通运输部提出要实行“管养分离、事企分开”。传统的养护生产运行模式开始变革，封闭的市场逐步打开。

目前，我国高速公路、普通国省干线、农村公路的养护运行机制各不相同。

高速公路养护的市场供给程度较高，养护技术服务类作业和大中修养护主要通过向市场购买服务提供，应急抢修和小修保养主要由运营单位自行承担。普通国省干线养护技术服务类作业和大中修养护基本通过向市场购买服务提供，日常养护类作业主要由管理机构承担，也有部分地区通过招投标选取承包单位。农村公路技术服务类和大中修工程实施较少，日常养护类多数省份实行专业

养护与群众养护、常年养护与季节性养护相结合的方式。总体而言，除公益性较强的日常养护作业各地运行机制有所不同外，公路养护技术服务和大中修作业的市场开放程度逐步提高，相关市场发育也更加完善。

（3）公路养护资金的来源及资金拨付渠道

①公路养护资金来源

根据历年全国公路养护统计年报，2009年以前，公路养护资金的主要来源包括养路费、车辆通行费以及其他资金（包括银行贷款、民工建勤、集资、工程垫款、其他规费等）三部分。上述公路养护资金主要由地方人民政府征收和使用管理。

2009年，国家实施了成品油价格和税费改革，取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费，提高成品油消费税单位税额。新增成品油消费税连同由此相应增加的增值税、城市维护建设税和教育费附加具有专项用途，除由中央本级安排的替代航道养护费等支出外，其余全部由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方。

根据《国务院办公厅转发发展改革委财政部交通运输部关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知》（国办发[2011]22号）的规定，成品油价格和税费改革后，新增成品油消费税收入基数返还中替代公路养路费支出部分和增量资金中相当于养路费占原基数比例的部分，原则上全额用于普通公路的养护管理，不得用于收费公路建设。新增成品油消费税收入中每年安排各地用于政府还贷二级收费公路撤站债务偿还的专项资金，在债务偿还完毕后，全额用于普通公路养护管理和建设。加大成品油价格和税费改革新增税收收入增量资金对普通公路养护管理和建设的转移支付力度。对实施成品油税费改革形成的财政收入，除由中央本级安排的替代性等支出外，其余全部由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方。

②公路养护资金拨付渠道

在成品油价格及税费改革以前，用于公路养护的资金主要拨付渠道为：省级财政部门→省级交通主管部门→省级公路管理机构→各市公路管理机构→各公路养护单位。

税费改革后，成品油消费税收入返还资金的主要拨付渠道为：财政部→省级财政部门→市级财政部门→市级交通运输主管部门→各市公路管理机构→各公路养护单位；也有一部分项目资金拨付渠道为：财政部→省级财政部门→省级交通运输主管部门→省级公路管理机构→各市公路管理机构→各公路养护单位。

税费改革后，我国公路养护资金来源中原有的养路费被成品油消费税收入返还资金代替。近年来，随着我国财政预算管理体制改革的深入，全国各地公路养护资金逐步纳入预算管理，公路养护资金申请、拨付和使用管理更加严格。

（4）行业标准

公路养护科学决策在我国还是一个新兴领域，是随着我国公路网建设的快速发展而逐步兴起的。国家及行业主管部门围绕公路养护科学决策的相关产品和服务制定了一系列标准，对公路养护科学决策技术服务进行了规范，起到了明确行业要求和市场准入基本技术条件的作用。

①《多功能路况快速检测设备》（GB/T26764-2011）

该标准促进了有产业化前景的科研成果及早通过标准转化为具有国际最先进技术的路况快速检测高科技装备，大幅度提高了我国路况检测的装备条件、检测水平和养护技术，促进了道路快速检测技术和设备规模化推广应用，满足道路建设和养护中存在的巨大客观需求。

②《路面管理系统技术要求》（GB/T32233-2015）

该标准由公路所、山东省交通运输厅公路局、浙江省公路管理局、四川省交通运输厅公路局联合编写，由国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会于2015年12月10日正式发布，并于2016年4月1日起开始实

施。该标准规范了路面管理系统工程化应用的技术要求，主要包括数据管理、路面技术状况评定、路面长期使用性能预测、全寿命周期费用分析、路面养护投资效益分析、路面养护需求分析、路面养护预算分析、养护资金优化分配、路面养护规划和路面养护计划。

③《公路技术状况评定标准》（JTGH20-2007）

该标准由交通运输部于2007年11月28日发布，自2008年2月1日起实施。该标准对公路技术状况的评定标准、计算方法、检测和评定要求等作出了明确规定：

I.公路技术状况评定工作，应遵循客观、科学和高效的原则，积极采用先进的检测手段和评价手段，保证检测与评定结果的准确可靠。

II.公路技术状况评价应包含路面（PQI）、路基（SCI）、桥隧构造物（BCI）和沿线设施（TCI）四部分内容，其中路面（PQI）应包含路面损坏（PCI）、路面平整度（RQI）、路面车辙（RDI）、抗滑性能（SRI）以及结构强度（PSSI）五个指标。

III.路面损坏状况检测，宜采用自动化的快速检测方法，条件不具备时，可人工检测。

④《公路养护技术规范》（JTGH10-2009）

该标准由交通运输部于2009年10月30日发布，自2010年1月1日起实施。该标准统一和规范了公路及其沿线设施的养护标准，提出公路养护应贯彻“预防为主，防治结合”的方针，加强预防性养护，保持公路及沿线设施良好的技术状况；公路养护工作应切实贯彻“科技兴交，科学养路”的方针，大力推广和应用先进的养护技术、机械装备和科学的管理方法。

⑤《公路水泥混凝土路面再生利用技术细则》（JTG/TF31-2014）

该细则由交通运输部于2014年4月1日发布，自2014年6月1日起实施。内容主要包括旧路面状况调查与分析、再生利用设计、就地碎石化施工、就地发裂施工和集中破碎再生等内容，对旧水泥混凝土路面再生决策、方案选择、设计、施工及检查验收等都做了具体的规定。

⑥《公路路面技术状况自动化检测规程》（JTG/TE61-2014）

该规程由交通运输部于2014年10月20日发布，该规程作为公路行业推荐性标准，自2014年12月1日起实施。该规程为《公路技术状况评定标准》（JTG/H20-2007）的配套检测规程，针对几何状况、路面裂缝、路面平整度、路面车辙和路面构造深度等路面技术状况指标检测方法，分别从适用范围、设备要求、准确性验证、检测要求、数据处理等方面提出相应技术要求。

⑦《公路养护安全作业规程》（JTGH30-2015）

该规程由交通运输部于2015年4月20日发布，并于2015年6月1日起实施。本规程在公路养护安全作业类型划分的基础上，主要针对各级公路、桥涵、隧道、平面交叉、收费广场、交通工程及沿线设施的养护作业控制区布置进行详细规定，明确规定一般路段、特殊路段及特殊气象条件养护安全作业管理要求。

3．行业主要法律法规及产业政策

（1）《中华人民共和国公路法（2009年修正）》

该法于1997年7月颁布，1999年10月第一次修改，2004年8月第二次修改并公布，2009年8月第三次修改并自公布之日起施行。该法规定，公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态；国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。

（2）《公路安全保护条例》

该条例于2011年3月7日公布，自2011年7月1日起施行。该条例规定，公路管理机构、公路经营企业应当加强公路养护，保证公路经常处于良好技术状态；公路养护应当按照国务院交通运输主管部门规定的技术规范和操作规程实施作业；公路管理机构、公路经营企业应当定期对公路、公路桥梁、公路隧道进行检测和评定，保证其技术状态符合有关技术标准。

（3）《收费公路管理条例》

该条例于2004年9月13日公布，自2004年11月1日起施行。该条例规定，收费公路经营管理者应当按照国家规定的标准和规范，对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护，保证收费公路处于良好的技术状态，为通行车辆及人员提供优质服务。

（4）《公路养护工程管理办法》

该办法由交通运输部于2001年6月23日发布，自2001年8月1日起施行。该办法规定，公路养护工程管理工作实行“统一领导，分级管理”的原则；各级公路管理机构要积极采用现代化管理手段和先进养护技术，大力推广和应用新技术、新材料、新工艺、新设备，不断提高公路养护管理技术水平。

（5）《交通运输“十二五”发展规划》

交通运输部于2011年4月13日印发《交通运输“十二五”发展规划》，该规划紧扣“科学发展”这一主题，围绕“加快转变发展方式”这条主线，包含了综合运输、公路交通、水路交通、民用航空、邮政服务以及城市客运管理等方面内容，体现了交通运输业发展的时代要求，体现了“适度超前”的交通运输发展战略，是指导“十二五”时期交通运输发展的重要纲领性文件。

公路交通方面，该规划提出：

①基本建立国省道养护管理科学决策体系，主要路况检测指标基本实现自动化，路况评价及养护决策实现信息化和制度化。

②全面推广多功能路况快速检测系统，定期检测国省道路况。一是进一步完善路况检测指标，增加公路几何线形、地理位置、沿线设施等信息的数据采集功能，并应用到公路资产的科学化养护管理中。二是提高数据采集的频率和准确性，将路况快速检测系统的适用范围从路网级大规模宏观路况检测扩展到项目级的损坏数据精细检测。三是开发操作方便、成本低廉、功能实用的路况快速检测系统系列装备，为农村公路和低等级路网的科学化养护管理提供技术支撑。

③公路交通要坚持建、养、运、管并重，完善国家公路网规划，基本建成国家高速公路网，加大国道改造力度，加强公路科学养护。

④创新公路养护管理的体制机制，建立和完善相关工作制度，研究制定《公路养护作业单位资质管理办法》、《公路养护市场管理办法》以及公路技术状况监督、养护工程交（竣）工等配套部门规章和技术标准，修订养护定额标准，完善养护决策工作流程。

⑤到2015年，全国公路总里程达到450万公里，国家高速公路网基本建成，高速公路总里程达到10.8万公里，覆盖90%以上的20万以上城镇人口城市，二级及以上公路里程达到65万公里，国、省道总体技术状况达到良等水平，农村公路总里程达到390万公里。

（6）《“十三五”公路养护管理发展纲要》

交通运输部于2016年6月正式印发《“十三五”公路养护管理发展纲要》，提出，“十三五”期间将以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为指引，以构建现代公路养护管理体系为核心，围绕“改革攻坚、养护转型、管理升级、服务提质”四个方面精准发力，努力构建更为安全畅通的公路网络以及公众满意的服务体系和高效可靠的保障体系，为全面建成小康社会当好先行。《纲要》提出要推进养护转型，加快构建现代公路养护体系：建立公路养护科学决策机制和技术要求，全面建立以技术状况为依据的国省道养护预算申请和决策机制，并逐步向农村公路推广；推动自动化快速检测技术应用，探索建立以公路病害为导向的回溯机制，分析性能衰减规律和病害成因，逐步完善行业监管制度和技术措施；推进养护决策支撑信息系统建设，推广普及科学决策技术，科学制定养护投资计划，合理选用养护技术方案。加强公路养护统计工作，开展养护成效分析。本纲要的发布将为“十三五”期间全面加强公路养护管理工作，推动公路转型发展和提质增效发挥重要的指导作用。

（7）《公路水路交通中长期科技发展规划纲要（2006～2020年）》国家《公路水路交通中长期科技发展规划纲要（2006～2020年）》中，将高等级公路快速养护成套技术列为重点科研课题。

（8）《公路水路交通运输主要技术政策》（交科技发[2014]165号）2014年8月交通运输部发布《公路水路交通运输主要技术政策》（交科技发[2014]165号），其中提出“公路养护与管理”方向的政策为：加强公路养护检测自动化、决策科学化、管理信息化，维护和提高路面性能，延长公路使用寿命。推广应用路面性能综合指标快速检测技术与装备，鼓励应用路基路面自动监测、无损检测与评价技术。推广应用路面预防性养护技术、材料循环利用技术、快速养护技术及新材料，加强公路附属设施的养护与管理，加强养护工程设计。发展公路养护智能化专业化机械设备。

（9）《产业结构调整指导目录（2011年本）（2013年修正）》根据国家发改委发布的该目录，公路管理服务、应急保障系统开发与建设（第二十四类第6项）被列入鼓励类产业。

（10）《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南（2011年度）》

2011年6月23日，国家发改委、科技部、工信部、商务部和知识产权局联合发布该指南，将工程整体解决方案和产品系统化集成高端研发设计服务、面向区域和专业领域的研发设计网络化协同公共服务平台开发与应用服务（第133项“研究设计服务”）；检测仪器设备的开发和研究，标准信息分析及标准中创新技术的分析、应用和保护等标准咨询服务（第135项“检验检测服务”）列入了当前优先发展的高技术产业化重点领域。

（11）《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》

在2006年2月国务院出台的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》中，交通运输基础设施建设与养护技术及装备被列为第三十四项优先主题，国务院又颁布实施了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》的若干配套政策，在科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、知识产权保护、研发能力建设等方面都给予政策支持。

（12）《关于全面深化交通运输改革的意见》

2014年12月30日，交通运输部发布《关于全面深化交通运输改革的意见》，提出了全面深化交通运输改革的指导思想、目标和原则，具体包括完善综合交通运输体制机制、加快完善交通运输现代市场体制、加快转变政府职能、加快推进交通运输法治建设、深化交通运输投融资体制改革、深化公路管理体制改革等内容。

（13）《农村公路养护管理办法》

《农村公路养护管理办法》于2015年11月3日经交通运输部第20次部务会议通过，并于2016年1月1日起施行。《办法》规定，要完善农村公路养护管理信息系统，加快决策科学化和管理信息化进程。县级交通运输主管部门和公路管理机构应当定期组织开展农村公路技术状况评定，路面技术状况评定宜采用自动化快速检测设备。

由上述文件可知，在我国公路建设取得巨大成就的同时，我国公路发展的战略重点正由大规模建设向大规模养护转移，走新型科学化养护管理道路，实现公路养护管理可持续发展的战略举措，国家先后出台的多项政策，将大力支持公路养护。