为了落实国家“真扶贫、扶真贫”的要求，重庆市近年来通过贫困识别、差异化帮扶、动态化管理等方式，给予贫困户针对性帮扶，提高扶贫精准度，改变过去一些扶贫项目“扶强难扶弱”、“垒大户”的弊病。但随着“到人到户”精准扶贫政策逐渐增多，农民“争贫困”、政府部门扶持政策衔接协调不够等问题凸显。

    针对具体致贫原因，提出“一对一”解决方案

    重庆巫山县铜鼓镇青松村海拔近千米，土地贫瘠、生态恶劣。从2007年以来，村里已有70多户经济条件较好的农民陆续迁走。但对贫困户杨振远而言，搬迁可望而不可即。“我做梦都想搬出大山，但家里存款只有3万多元，在山下买个房子都不够。山上农民但凡有办法，都搬走了。村里几十亩地撂了荒，成了野猪的天下，一到晚上就能听到野猪拱食的声音。”

    采访中，不少贫困户反映一个共性问题：在扶贫搬迁、产业发展等方面，一些扶贫举措“扶强难扶弱”，有的扶贫项目要求农民出资很多，真正的贫困户“享受不起”政府补助；有的扶贫资金甚至被用来“垒大户”，贫困户并未受益。

    “为解决扶贫政策精准度不高、‘扶强难扶弱’，重庆探索‘到人到户’的扶贫举措，针对具体致贫原因，提出‘一对一’解决方案。”重庆市扶贫办主任刘戈新说，精准化扶贫的重点，就是要解决好“谁是贫困人口”、“致贫原因何在”、“如何针对致贫原因进行帮扶”、“帮扶效果如何”等问题。

    为使“到人到户”扶贫政策真正落地，重庆采取“三步走”的办法：一是搞好贫困户“建档立卡”，实现贫困识别。依托“建档立卡”，将贫困户姓名、家庭情况、致贫原因等信息记录在案。二是将扶贫举措与贫困识别结果相衔接，实施有针对性的脱贫举措。目前重庆已确定高山生态扶贫搬迁、贫困户创办微型企业补贴、扶贫小额信贷等政策，使政府扶贫政策、资金能落实到贫困户身上。三是动态管理。对扶贫举措及实施效果及时跟踪监测，使已稳定脱贫的贫困户及时退出，应扶持的贫困对象被及时纳入。

    10项政策精准帮扶到人头

    据了解，目前重庆实施的“到人到户”政策有10项，主要包括产业扶持资金通过现金、实物、股份合作等方式直补到户；对就读中高职学生的生活补贴、特困家庭子女上大学的资助费用通过“一卡通”直补到受助贫困家庭；技能培训、创业培训等补助资金直补到人；高山生态扶贫搬迁、乡村旅游发展等项目补助资金直接向贫困对象发放等。

    以正在实施的高山生态扶贫搬迁为例，重庆围绕“搬穷”和“帮穷”的目标，实施差异化补助政策：部分区县在落实市级每人8000元补助的基础上，再给予贫困群众1000元至2000元倾斜补助；国土部门减免搬迁户的建房土地使用费，扶贫部门对贫困搬迁户建房和发展产业给予5%的小额贷款贴息。通过差异化政策“打捆”，减轻搬迁资金压力，扭转贫困户“搬不起、参与难”的问题。

    在重庆南川区高桥村马堡山高山搬迁安置点，看到搬迁户家门前都种着鲜花、柳树，庭院干净整洁，卫生室、文化室、休闲广场等公共设施一应俱全。“以前一家人住在高山上，房子是土坯的，一下雨就漏；孩子上学，单趟就要两三个小时。”搬迁户刘孝华说，搬迁时政府补助了3万多元，加上宅基地复垦补偿，一家人只花了4万多元就搬进了120平方米宽敞明亮的新房，生活条件大为改善。

    与此同时，为解决扶贫资金“垒大户”问题，重庆还在一些区县探索将产业扶贫资金“折股量化，配股到户”，使贫困农户能参股加入合作社或农业企业，成为股东，分享扶贫产业发展收益。

    重庆开县长沙镇齐圣村在专项扶贫资金扶持下，发展起了猕猴桃专业合作社，对建卡贫困户，扶贫开发资金以2000元／股的标准“配股到户”，贫困户成了合作社股东。“以前村里发展扶贫产业，不少贫困户因为缺钱，只能站在一旁干着急，扶贫项目很难帮到真正的贫困户。”齐圣村支部书记熊尚冰说，扶贫资金“配股到户”后，贫困户也能参与到扶贫项目中来，带动效应非常明显。去年村里猕猴桃产量7.5万公斤，总收入约有300万元。仅此一项，平均每个贫困户就能按股分红4000多元。

    精准扶贫呼唤大扶贫思维

    在基层发现，相较于传统的整村扶贫和区域性扶贫开发，“到人到户”精准化扶贫尚处于起步阶段。基层反映，要进一步完善相关扶贫政策，还有两个难题有待破解：

    首先，随着“到人到户”扶贫政策含金量提高，贫困群众“争贫困”的现象开始凸显出来。虽然国家明确规定了贫困线，但农民人口数量多，且收入来源复杂，准确统计难度较大。但收入又是衡量农民是否贫困的关键指标，基层对农民收入一般采取估算的办法，导致贫困户难以精确划分。

    在农村基层，一些扶贫政策“不到户没矛盾，一到户矛盾就来了”，大家争得面红耳赤。基层干部认为，过程透明、严格监督的贫困户“建档立卡”工作可以减少基层矛盾，但要进一步解决“争贫困”的问题，还需进一步完善政策设计，更加科学地评估农民收入水平和家庭状况，使到户扶贫政策程序更严密，并建立监督投诉机制，明确专人进行投诉受理。

    其次，“到人到户”要真正落地须坚持一个原则：农户致贫原因多样化，扶贫政策也应多样化、有针对性，政府部门之间还应加强政策衔接和协调。

    例如，据统计，在重庆贫困人口中，约有30%为“因病致贫”，民政、医保等部门现有的大病救助政策，主要对象为城乡低保对象、农村五保户等特困群体。针对贫困户，尚未出台有针对性的大病救助政策。重庆市扶贫办资金计划处处长周松说，根据精准化扶贫要求，相关救助政策应进一步扩大扶持范围，解决贫困群众具体难题。

    在不少基层干部看来，随着国家扶贫进入新阶段，面对复杂多样的致贫原因，精准化扶贫“绝不仅是扶贫办主任的事情，而是县长、省长的事情”，政府主导、部门合力的工作机制亟待建立，才能真正形成综合施策的扶贫大格局。

    “总书记来过的村”如何精准扶贫

    湘西州是湖南省唯一的少数民族自治州和扶贫攻坚主战场。其中，花垣县十八洞村是个典型的苗族贫困村，全村有225户939人，2013年人均收入为1668元，不足花垣县平均水平的40%，习近平总书记曾于去年到该村考察调研。近期走访十八洞村时发现，这里正在悄然发生着变化。

    精准诊断穷根，走出“贫困陷阱”

    十八洞村曾有扶贫工作队进驻，探索过很多办法，投入了大量资金，但山乡面貌并未发生根本改变，一直走不出“贫困陷阱”。

    习近平总书记去年11月在该村考察调研时，就扶贫工作做出了重要指示，激发了地方党委、政府深刻反思：为何年年扶贫难脱贫？贫困症结到底在什么地方？如何才能走出一条脱贫致富的新路子？

    经过调研、思考，他们认为，这里除了自然条件差、交通闭塞等因素外，穷根在于人们生产生活方式落后和现代思想观念缺失。

    据十八洞村扶贫工作队的走访调查，全村约有一半左右的村民依赖思想比较严重，自我发展积极性不高，缺乏主人翁意识。有村民甚至说：“总书记来了，上面还不多给点钱？”有的人觉得“穷得叮当响，不怕没人管”，巴望着政府来扶持。

    此外，长期贫困导致十八洞村信息闭塞、观念落后。大部分村民小农意识很强，没有形成规模化、专业化、组织化的现代农业经营方式。村民卫生习惯较差，陷入越穷越差、越差越穷的恶性循环。年轻人不愿意留下，外地企业不愿意进来投资。

    以往扶贫不注重“造血”功能的开发。扶贫工作队的帮扶只能缓解一时的贫困，一旦工作队撤出，资金不再集中投入，山村发展又近乎停滞。

    十八洞村支书施金通说道，过去扶贫资金到了老百姓手里，三五天就花个精光，然后“一夜回到解放前”，生活依然贫穷。

    精准施策，激发内生动力

    精确诊断之后需要精准施策。针对贫困的内在症结，十八洞村新一轮扶贫开发以注入现代要素，包括现代思想观念、生活条件和生产方式为着力点，以激发村民脱贫致富的内生动力。

    花垣县对十八洞村扶贫的第一条做法就是“扶志”。扶贫工作不再是简单的资金投入，而是教育引导广大人民群众切实转变思想观念，发动群众在扶贫开发建设中发扬自力更生、不等不靠、积极出谋划策、投工投劳的精神，积极参加乡村建设和扶贫工作。

    通过半年时间的努力，十八洞村老百姓的精气神有了明显提升，由过去的“等靠要”变为“要发展”。大家心往一处想、劲往一处使，脱贫致富意识显着增强。

    今年以来，十八洞村加大基础设施建设及房屋改造、改厨、改厕、改浴、改猪牛圈等“五改”力度。

    在被习近平总书记亲切称为大姐的苗族妇女石爬专家中，了解到，这里新添了液晶电视，引入了自来水，一座由青瓷砖搭建的水冲式厕所正在修砌。

    施金通介绍说，当地对十八洞村225户村民房屋全部进行了整修，自来水实现了全覆盖，农网改造基本完成，厕所改造完成70%，厨房改造预计年底全部完成，村民逐渐享受到和城市一样的现代生活。

    依照企业带动下的股份合作扶贫模式，十八洞村组建了猕猴桃、苗绣、湘西黄牛、烤烟等专业合作组织，解决不同类型贫困户的产业发展问题。

    针对劳动力不足、文化水平低、管理能力差的贫困户，十八洞村建立湘西黄牛合作社，与当地大型养殖企业德农牧业形成“公司+合作社+农户”的利益联结机制。一个合作社为10户，村民以承包的山地入股，由2户能人带动经营，经测算每个农户一年毛收入可达3万元。

    针对十八洞村留守妇女较多的特点，当地妇联牵头成立了苗绣特产农民专业合作社，组织数十名留守妇女发展苗绣产业，按订单进行生产，3家企业负责产品销售。5月份，合作社签订了第一笔订单，人均月收入可达到1500元以上。

    此外，扶贫工作队提出“跳出十八洞发展产业”的新思路，与苗汉子合作社共同开发1000亩猕猴桃基地，30亩在本村流转，970亩“飞地”从花垣县生态产业园内异地流转。同时成立猕猴桃合作社和果业开发公司，实行公司化运作，村民可获得入股分红的财产性收入和到公司打工的工资性收入。

    推广可复制经验，避免“栽盆景”

    按照习近平总书记在十八洞村调研座谈时提出的要求，十八洞村的扶贫不搞“栽盆景”，要形成可复制的经验全面推广。了解到，湘西州通过十八洞村扶贫试点，在“可复制”方面做了诸多探索，有些经验和模式已经开始向十八洞村以外的地区推广，并取得了初步成效。

    一是“个性化定制”，因地制宜发展特色产业。从湘西州新一轮扶贫开发的经验来看，精准扶贫可以做到“一乡一策、一村一策、一户一个脱贫计划”，重点围绕生活帮扶、产业帮扶、技能帮扶，为贫困群众定做个性化扶贫措施，逐户完善扶贫工作规划。

    在产业选择上，坚持宜农则农、宜工则工、宜游则游、宜商则商。比如凤凰县坚持以文化旅游主导产业带动扶贫攻坚，一手抓以凤凰古城为中心的文化旅游产业发展，一手抓以腊尔山、山江片区等高寒山区为重点的扶贫攻坚，走出了一条产业兴县富民的科学发展之路。

    二是坚持市场导向，发挥企业和合作社带动作用。据了解，相比于过去的政府主导、行政推动，十八洞村新一轮扶贫开发更加强调按市场规律办事，对接好市场和企业，政府主要发挥引导作用。

    湘西州妇联主席邓建英说，苗绣特产合作社的“企业+合作社+农户”模式，解决了产品销售问题，目前初见成效，已经带动了花垣县多个乡村效仿。将来全州都可以结合旅游小商品开发来建立类似的合作社，前景非常看好。

    三是科学整合扶贫资金和部门项目资金。当前，十八洞村以及湘西州的扶贫开发将扶贫资金和部门项目资金相结合，整合了扶贫开发、以工代赈、农业综合开发等涉农资源，按照整村推进、连片扶持的方式，统筹安排项目和资金。

    以农村房屋改造为例，当地住建部门将危房改造项目和扶贫相结合，对十八洞村100多户危房进行了集中改造，每户由中央财政和省级财政共补助1万元。同时，住建部门在花垣县18个乡镇同步推进这项工作，老百姓可以自行改造，验收合格后获得补助资金，避免了资金只是集中在十八洞村“栽盆景”的现象。