内容摘要：天津市农村城镇化建设依托于示范小城镇的建设，是一个“四步法”的新型建设过程。第一步，“宅基地换房”建设示范小城镇；第二步，“三区”联动发展；第三步，实施“三改一化”改革；第四步，农村金融改革创新。四步层层递进、环环相扣、相辅相成，形成了具有天津特色的农村城镇化新思路。

    与西方发达国家在市场经济发展基础上自然推进的城镇化不同，中国城镇化是一种政府主导型的城镇化。因此，政府有关城镇化的政策导向对城镇化进程起着至关重要的作用。我国现有的一系列城镇化政策，曾对加快城镇化进程发挥了积极的正向推进作用。但随着经济社会发展步入新的发展阶段，植根于过去经济社会发展背景下的政策，渐已成为对城镇化起逆向阻碍作用的瓶颈，导致城镇化滞后于工业化，以及出现半城镇化等问题，负面效应明显。

    进入新世纪以来，天津市在经济社会发展不断加快的同时，进行了农村城镇化政策的新尝试和新探索。

    1.天津市农村城镇化建设内容

    天津市农村城镇化建设依托于示范小城镇的建设，是一个“四步法”的新型建设过程。第一步，“宅基地换房”建设示范小城镇；第二步，“三区”联动发展；第三步，实施“三改一化”改革；第四步，农村金融改革创新。四步层层递进、环环相扣、相辅相成，形成了具有天津特色的农村城镇化新思路。

    一是“宅基地换房”。农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地整合后再“招”、“拍”、“挂”出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。“宅基地换房”的流程详见图1。
 

    “宅基地换房”建设新型小城镇，实现了土地的集约节约利用，显著改善了农民居住条件，得到了广大农民的真心拥护，也得到了国家有关部门的大力支持和充分肯定。截至目前，天津市政府先后批准了四批43个镇6个村开展试点，规划建设农民安置住宅5400万平方米，总投资2800亿元，，现已累计开工3200万平方米，竣工2000万平方米，完成投资1000亿元。20个试点基本建成，40万农民从分散的村庄向小城镇集中。2014年第四批小城镇全部建成后，将使100万农民受益。

    二是“三区”联动发展，旨在解决农民集中居住后的就业问题，即以小城镇建设为龙头，大力推进农业产业园区、示范工业园区、农民居住社区“三区”联动发展，实现农业增效、农民增收、农村增实力。具体做法是在高水平完成农民安置区建设的同时，将原有的宅基地（村庄建设用地）复垦为耕地，建设农业产业园区，发展附加值高的设施农业；利用宅基地换房节约的建设用地指标，拓展建设高端产业聚集的工业园区，为农民提供就业岗位，为小城镇可持续发展打造经济载体（见图2）。

    三是“三改一化”改革。“宅基地换房”和“三区”联动战略实施后，农村的旧的组织形态、管理模式、各项政策体制已经不再适合新的形势，且在一定程度上影响城乡资源要素的有序流动和一体化发展。为此，天津市又探索开展了“三改一化”的改革。首先，农村集体经济改股份制经济：净资产多的农村集体经济组织，集体资产量化到个人，组建股份有限公司或有限责任公司；净资产少的农村集体经济组织，经营用房租赁权量化到个人，组建有限责任公司进行物业经营；有一定数量集体土地的农村集体经济组织，土地承包经营权确权到个人，成立土地股份合作社；无净资产或资不抵债的农村集体经济组织，清理债权债务，注销原村集体经济组织。其次，农业户口改非农业户口。放宽城镇居民落户条件，实行以居住地划分城镇户口和农村户口的户籍登记政策。凡是在小城镇有合法固定的住所，有稳定的职业或生活来源，并且已完成农村集体经济组织成员资格界定的，经农民申请后，均可以办理“农转非”。“农改非”后，村民在保持原有待遇的基础上增加了市民待遇，在就业、医疗、社会保障、入学、参军等各个方面享受与市民同等待遇。最后，村委会改居委会。村集体经济组织股份制改造和村民户籍“农转非”后，依照法定程序撤销村民委员会，组建社区居民委员会，并相应建立社区党组织和群众社团组织。“三改一化”的探索，是对城乡二元体制的全面挑战和突破，是对人员身份、组织形式、运行方式、管理模式的深刻转换，在体制机制上迈出了关键一步，推动实现完全意义上的城乡一体化。2012年，天津市“三改一化”试点范围扩大到100个村（天津市发展和改革委员会调研组，2011）。

    四是农村金融改革创新。“宅基地换房”建设示范小城镇、“三区”联动和“三改一化”改革之后，农民参与金融活动的条件逐步成熟，金融服务需求与日俱增。为此，天津又走出示范小城镇建设的“第四步”——大力发展村镇银行。村镇银行是“土生土长”的本地银行，它的草根特性更能适应农村的生态环境。通过让农民参与金融活动，盘活农村经济资源，促进农民增收、农村增活力。还可以有效解决当前金融服务和企业融资之间不对称的矛盾，以“草根银行”服务“草根经济”，弥补农村金融服务短板，打造覆盖全面、治理灵活、服务高效的新型农村金融体系。新型农村金融机构试点工作开展以来，天津已陆续成立了6家村镇银行，并出台《关于促进天津市村镇银行发展的意见》，通过一系列“含金量”很高的政策措施，改进和加强农村金融服务，加快实现“草根银行”在全市重要乡镇营业网点的全覆盖。

    2.天津市农村城镇化建设的创新性经验与启示

    天津示范小城镇建设的四步推进，不仅取得了集约节约利用土地、增加农民收入、使农民享受到城镇生活、逐步缩小城乡差距的效果，实现了农民“安居乐业有保障”的目标，而且为未来发展预留了空间，大大加快了农村城镇化进程。其基本经验具有重要的示范意义。

    一是坚持农民自愿为根本。始终把尊重农民自愿放在首位，满足农民95%以上拥护、5%不反对的前提下，才能开展试点工作。所有涉及农民利益的问题和决策，都要事先征求农民的意见，让农民了解，请农民参与，农民拥护率达到98%以上，保持了社会稳定。

    二是坚持规划优先原则。强调城镇规划的重要作用，突出小城镇的布局特色、产业特色、环境特色、建筑特色、文化特色。并考虑到今后几十年的发展需要，在交通、基础设施、用地布局、生态保护、环境美化等方面留有充分余地，使每个小城镇都有生命力和可持续性。

    三是坚持统筹安排。注意把工业与农业、城市与农村、城镇居民与农民作为一个整体，统筹规划，通盘考虑；对土地利用规划、农地征收补偿、农村集体经济组织改革、户籍改革、农村管理体制改革等方面进行整体设计，分步实施，稳步推进；将农民居住环境改善、就业和增收、社会保障水平提高等涉及农民切身利益的问题考虑周全，并政策跟进。

    四是坚持“两个平衡”原则。严格按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”原则，对建新地块的面积规模进行控制，并保证复垦的耕地面积如数归还，做到土地平衡。安置农民住房和公建、基础设施建设和土地整理可投入的资金与节约出来的经营性土地，通过市场化运作的收入资金必须平衡。

    五是坚持市场化运作机制。区县政府建立小城镇开发建设投资机构，以土地出让政府收益权作为抵押，向银行申请贷款融资，贷款的资金用于小城镇农民住宅及相关配套设施的建设，通过“招拍挂”等方式出让置换出来的经营用地，并将土地出让金作为还款来源，走市场化运作道路。

    3.天津市农村城镇化政策创新体系

    天津以示范小城镇建设为平台，探索了农村城镇化政策的协调配套改革，通过发挥体制政策的合力，共同推动农村城镇化发展，形成了农村城镇化政策创新体系。

    一是土地政策改革为先导。天津利用国家城乡建设用地增减挂钩试点政策，以“宅基地换房”为载体，通过对布局散乱、利用粗放、废弃闲置的农村建设用地，进行整理和布局调整，优化了城乡建设用地结构和布局，有效拓展了建设空间，缓解了建设用地供需矛盾。将旧村庄、旧宅基地、废弃建设用地整理复垦，增加了有效耕地面积，提高了耕地质量，坚守了耕地保护红线，有效解决了农地碎片化问题，实现了耕地统一经营和农地规模化集约化利用。伴随“宅基地换房”，催生了一大批土地股份合作社、农业产业化龙头企业等市场主体，将农民从土地上进一步“解放”出来，强化了农村城镇化的内在推力（天津市发改委示范小城镇课题组，2008）。

    二是产业政策创新为重点。工业化是推动城镇化的重要动力。天津在推进示范小城镇建设中，坚持把解决农民居住城镇化和产业发展紧密结合起来，高标准建设现代农业产业园区、示范工业园区，推动农业向产业园区集中、工业向示范工业园区集中，充分发挥产业的规模效益和聚集效益。农民集中迁入示范小城镇居住，促进了服务业的发展。“三区”联动发展，有力地促进了农业由传统农业向高效生态农业转变，第一产业向第二、三产业的转移。产业的发展，夯实了城镇化的经济基础，壮大了城镇的经济实力和可持续发展能力，强化了工业化通过就业转换效应、人口集聚效应和财富积累效应对城镇化的带动，实现了工业化和城镇化的协同发展。

    三是各项配套改革为保障。首先，推进了户籍改革，实现了农民身份的彻底转变。“三改一化”的“农改非”后，村民在保持原有待遇的基础上增加了市民待遇，在就业、医疗、社会保障、入学、参军等各个方面享受与市民同等待遇。农村低保人员和特困家庭享受城市救助标准。这样的政策安排，实现了农民身份的彻底转变。其次，逐步健全就业保障机制。除了依托农业产业园和示范工业园区扩大就业容量外，示范小城镇的物业管理、清洁、绿化、公共设施管理等岗位，优先面向“农转非”人员，对就业困难人员提供公益性岗位。在社保方面，在企业工作的农民按城镇职工养老保险规定缴纳，失地农民按失地农民养老保险规定缴纳，其他没有失地的农民按城镇居民养老保险规定缴纳。最后，城镇行政和社会管理体制，探索成立了示范镇管理委员会，负责各项公共服务和社会管理工作。村委会改居委会，改变了原来以村为主的管理方式，建立了新型的社区管理体制，居民的日常生活内容全部纳入了居委会管理范畴，实现了城镇社区管理体制的转变。

    三是金融改革和创新为亮点。首先，为了缓解城镇建设的资金瓶颈，以城镇开发建设投资机构为平台，以宅基地换房节约的部分土地出让收益权作为抵押，向国家开发银行申请贷款，用于小城镇农民住宅及相关配套设施建设；同时通过“招、拍、挂”等方式出让置换土地，并将土地出让金作为还款来源，保证城镇建设项目资金的可持续，形成了一套“政府引导，市场运作，统筹安排，资金平衡”的城镇建设投融资新体制。其次，将农村集体经济组织资产状况进行分类改革，建立了“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的集体资产管理制度，不断提高农村集体资产运行质量和经营效益，促进了农村集体经济发展。最后，探索农村金融改革的新方法，建设和发展了村镇银行，初步形成了投资多元、种类多样、覆盖全面、服务高效的农村金融服务体系，切实服务“三农”和小微企业，促进了农村经济可持续发展和城乡一体化建设。